《财政科学》专题沙龙第二期 “地方政府隐性债”专题沙龙

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发布时间:2018-04-25 04:21

《财政科学》专题沙龙第二期 “地方政府隐性债”专题沙龙

2018-04-25 19:04来源:PPP知乎

原标题:《财政科学》专题沙龙第二期 “地方政府隐性债”专题沙龙

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来源:财政科学

《财政科学》专题沙龙第二期

“地方政府隐性债”专题沙龙

时间:2018年4月3日(上午)

地点:新知大厦1738会议室

傅志华:各位专家,各位朋友,包括来到沙龙现场参会的朋友,以及在线参与研讨的朋友,大家上午好!今天中国财政科学研究院《财政科学》杂志在此举行地方政府隐性债务的专题沙龙。今天到现场来参加研讨会的专家很多,我在这里做简单的介绍。

中国财政科学研究院院长、《财政科学》杂志主编刘尚希

南开大学经济学院博士生导师马蔡琛教授;

中诚信国际信用评级有限公司研究院首席经济学家办公室袁海霞副主任;

中国财政科学研究院金融研究中心赵全厚主任;

中国财政科学研究院金融研究中心张立承副主任;

中国财政科学研究院金融研究中心封北麟研究员;

中国财政科学研究院宏观经济研究中心主任石英华

不定期举办专题沙龙,采取“专家现场主讲,网络实时推送,线上线下互动”这种形式就大家感兴趣的热点焦点问题进行研讨,是中国财政科学研究院《财政科学》杂志2018年推出的一种创新发布模式,也是一种新的科研活动方式。它是密切联系学术界和实际工作部门,密切联系中央财政与地方财税部门的一个平台,也是杂志社广交作者、读者朋友的一个窗口。这种形式最大的好处就是可以摆脱空间和时间的约束,把不同部门、不同地方、不同层面的专家,通过这样一种平台组织在一起,就大家共同感兴趣的问题一起来研讨。今年1月份,我们组织了第一期沙龙,就地方税建设问题做了一个深入的研讨。从第一期沙龙的效果来看,我感觉非常好。大家参与的积极性非常高,研讨也很深入,研讨过程当中,以及研讨过后相关成果的发布和宣传应当说受到了各方的好评。

这次我们重新策划组织的第二期沙龙,就地方政府隐性债问题请大家一起讨论。大家知道打好防范和化解重大风险攻坚战是中央提出的三大攻坚战的首要任务。在防范重大风险攻坚战当中如何有效地防范地方政府债务风险成为了一个重点。从目前的情况来看,尤其值得大家关注是地方政府的隐性债务问题。如果说经过几年的努力,我们对于地方政府的显性债务在化解、防范风险方面已经取得了初步成效的话,可能大家现在越来越关注的是所谓的隐性债问题,中央在各个层面一再强调要把防范地方隐性债的问题提到重要的高度来看待。3月初中办发布的有关文件当中也是进一步明确提出绝对不允许形成地方隐性债的情况。财政部相关的部门也做出了部署,提出了严格的要求,中央政府绝对不会为地方的隐性债务买单的。昨天中央财经委召开会议,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经委员会主任习近平也专门讲到了防范和化解重大风险中防范地方债风险的问题。所以,今天我们组织这样一个讨论,应当说是很及时的,前期我们广泛征求了各方面的意见,确定这样一个主题是有非常明显的现实意义。我们希望今天沙龙请来的各位专家畅所欲言,在场的同志们,以及线上线下的同志们一起就地方政府的隐性债问题,包括怎么认识地方政府隐性债,目前地方政府隐性债的规模、现状、特点,形成地方债的原因,以及如何有效地化解地方隐性债的风险,防控地方债的风险,就这些问题我们来畅所欲言,各抒己见。

根据沙龙议程安排,首先有请中国财政科学研究院院长,《财政科学》杂志主编刘尚希同志致辞。

刘尚希:各位专家,各位来宾,大家上午好!今天非常高兴邀请各位来参加中国财政科学研究院《财政科学》编辑部主办的主题沙龙研讨。今天的主题是探讨地方政府的隐性债务问题。

沙龙研讨是一个创新。它是一种集合创新,它是把杂志的交流,把会议的交流,和网络的交流融合在一起。这样结合在一起以后,融合起来就形成了一种新的模式。这种新的模式已经尝试过一期了,效果非常不错。目前微信群已经有400多人,今天开的研讨会线上线下加起来就有几百人的规模,这要按传统的方式几百人的会那是一个大会,成本是非常高的。但是我们利用现代信息技术,按照互联网+的模式,大大降低了成本,提高了交流效率。这种创新使我们讨论、交流、沟通的效率大大提升了,对问题讨论的深度广度也进一步拓展。同时,这对《财政科学》杂志来说,也能通过这么一种讨论交流找到更好的,质量更高的成果,从而提升杂志的质量。以前办刊物就是坐等上门,大家来稿。现在是把这个环节前移了。我们先是搞研讨,通过研讨大家发表精彩的观点,这些精彩的观点再形成文字,再在网上、杂志上推送,实际上这不仅对学术的讨论更加深入,而且也使我们杂志刊发的文章的质量也能得到进一步提升。我觉得这个创新非常有价值,非常好。

现在群里有学者,也有官员,有中央各部门的,也有地方的,有老师,也有专家、教授,还有在读的学生,硕士生、博士生,大家一起来参与,通过这么一个复合的群体,对这个问题研究得就更加深入,交流更加广泛。所以,这种创新的方式是非常值得鼓励的。编辑部确实在这方面敢于创新,也善于创新,一炮就打响了,接着一炮就第二次了,以后在这个基础上再进一步完善这种方式,使我们这个沙龙也成为一个品牌,也成为一个平台,使这种交流越来越深入,使大家对当前我们现实中的一些热点问题、难点问题保持关注度。同时,也积极深入地探讨怎么样解决问题,仅仅关注问题那是远远不够的,那只是一个前提,大家关注,关注了以后怎么深度思考这才是最重要的。经过深度思考形成成果,这个成果可以在网上发布,还可以在杂志上发布,这些深度思考形成的成果通过网络杂志传播,推动这个问题的解决,使中央、地方、学界、实际部门能够有机地结合起来,这样形成一种开放的体系。现代社会是一个开放的社会,我们这种研究也是开放式的研究,当前的决策也是一种开放式的决策,只有开放式的决策才是真正的科学决策,这也就是民主决策。才能更好地解决我们现实中的问题。

现在我们国家全面深化改革的总目标是什么呢?是国家治理的现代化,而治理最大的特点就是讲究多元互动,让大家都参与。这就是我们过去讲的群众路线,从群众中来到群众中去,让广大群众都参与进来,调动大家的积极性、主动性、创造性,大家都参与进来了,这个问题的解决就比我们部门或者学者,或者一个机构孤立起来探讨效率就要高得多,而且这样也更容易使我们提出来的解决问题的方案为大家所接受。现代社会很重要的一个特点,所谓的“科学性”在社会科学领域其实取决于大家的接受性,大家不接受的东西你在社会科学领域是谈不上科学性的。我们有时候谈科学性好像这个东西是客观的,不以人的意志为转移的,似乎与人的想法没关联的,那是自然科学。在社会科学领域的科学性,它是和大家接受的程度,理解的程度,认可的程度,遵循的程度是紧密关联在一起的。大家不接受,不认可,不遵循,这东西等于就是不科学,实际上这就是一个标志。所以,我们通过这么一种方式来深入的探讨,从学术上、学理上探讨现实中的问题,再回到现实中去解决这些问题。我觉得这是我们现在在互联网信息技术的支撑下找到了一种新的方式。所以,这种方式我觉得进一步要坚持下去,而且要在这个基础上不断地完善。我觉得编辑部不断地开拓创新,做了很多具有创新意义的事情。搞这个沙龙就突破了我们传统的沙龙方式,传统的沙龙就是开会,开个会换个名称叫沙龙,这种沙龙真正的是互联网+的方式。所以,这种沙龙我感觉比传统的方式要好得多,进一步扩大了面,扩大了影响,扩大了参与度。

我们现在形成了一种立体的讨论,这种讨论过去是平面的,时空是受到限制的,我们现在这个时空是不受限制的,谁都可以参与进来,网络没有容量限制。这样我们这种平面的交流实际上变成了一种立体的交流,从局限于一定的时间空间的交流变成了突破时空限制的交流。通过这么一种方式,我们一定能产生更多更好的成果。今天参会的既有学界的,还有实际部门的,对于决策部门讲的东西大家认真领会,看看决策部门的同志是怎么想的,我们怎么样从学界的角度,从学术上,从原理上怎么深化对这个问题的认识。同时,决策部门也可以听听教授专家们的意见。大家可以对这个问题进一步的加深认识,最终不仅眼前要解决问题,而且要从深层次上,从根本上解决问题,不仅是眼前要解决好,长远来看要一种长效机制,这很重要。不能这个地方下去了另一个地方又鼓包了,那我们就忙不过来了,过去讲“按下葫芦浮起瓢”,按下一个葫芦浮起一个瓢还能对付,浮起5个还能勉强对付,要浮起100个就没法对付了,我们现在是按下一个葫芦浮起10个瓢,甚至更多的瓢就是大的风险来临了。所以,今天的讨论非常有意义。

今天讨论的主题是地方债,最关键的问题是隐性债务,“隐性债”是个政策语言,准确地讲不是一个学术用语,从中央的文件里已经提到了,但是把政策的语言怎么转化成学术语言,把政策语言里的隐性债转化成学术语言怎么表达恐怕也是需要我们讨论的。因为政策语言有一套话语体系,对我们财科院的研究人员来讲,对我们财科院的老师来讲要会两套话语体系,一个是学术语言的话语体系,一个是政策语言的话语体系,写学术论文用的是学术语言的话语体系,写政策文章策论用的是政策语言的话语体系,这两个东西要进行相互转换。政策语言话语体系里表述的概念,比如“地方隐性债务”,对应的学术语言话语体系里是什么含义,它是一个什么样的逻辑,怎么下定义,怎么界定,转换以后才能真正为政策的研究和政策的话语体系提供一种学理的支撑。要不然的话,我们仅仅跟着政策话语体系的概念去探讨的话,说明就没有转换。没有转换的话,很可能在这个政策话语体系的引导之下我们就陷入到就事论事,对决策来说是直奔问题,解决问题,那肯定有什么问题解决什么问题,但是学术研究,我们专家学者们就不能仅仅满足于解决问题,还得看这个问题是不是真解决了,是短期解决了还是真正从长期解决了,是表面上解决了还是从根本上解决了,探讨这些问题。但是从政府部门来讲,从决策的角度来讲,他们希望也是深层次的从根本上长期解决问题,但是政府部门的政策目标首先是眼前解决问题,然后再看长期解决问题。首先从表面来解决问题,然后再从深层次解决问题。他这种思考的顺序是不一样的。就跟治病一样,先治标再治本,治标治本,学者老是探讨这个要治本,但是实际部门更多考虑怎么治标,这是自然的,谁在这个位置上都这么考虑,跟治病的道理是一样的。所以,今天对这个问题的探讨既要对我们的现实有一个深入全面的认识。同时,把这种现实的问题进一步提升到学术的层面去进行探讨,而不仅仅是就事论事。经过学界和实际部门有机的交流融合,我们对这个问题的认识就会更全面,就会更深入,对政府部门的决策更有价值,而不是仅仅提供一些点子式的建议。点子式的建议是很好提的,因为点子式的建议往往来自于灵感,来自于直觉,它可能不一定有逻辑的支撑,感觉这一招也许能管用,但是这一招出来有什么连锁反应,会不会对其他方面有什么关联性的影响,出点子的时候不一定考虑得那么周全。所以,周全性对出点子来说是有局限性的。所以,从这点来讲我们既要出点子解决眼下的问题,更重要的就是要从学理的角度,从学术上来进行探讨。

从整体来讲,任何政策的有效性是需要学理支撑的,没有学理支撑的政策是不可能真正有效贯彻实施的,而且不可能持久的运行下去的,这个政策会有我们意识不到的各种漏洞,这种漏洞可能导致我们这个政策失效,然后不停地打补丁,不停地调整政策。这样对社会可能也就会产生另外一种预期,因为政策老变实际上就会影响预期。所以,政策最好能够有相对的稳定性,而这个稳定性取决于它的科学性,而这种科学性取决于它从原理上撑得住。这是非常重要的。

我在这里代表财科院,以及《财政科学》编辑部的同志们,对在座的专家学者,实际部门的官员,以及积极的参与者表示衷心的感谢。

谢谢大家。

傅志华:谢谢刘院长。刘院长刚才既是致辞,也是主旨演讲,对《财政科学》杂志举办专题沙龙这样一种形式给予了肯定,对它的优越性和特点给予了很高的评价,同时也对今天我们将要讨论的主题,地方政府的隐性债务问题怎么去研究,怎么去看待,刘院长也提出了一些看法和建议,也给我们的研讨提出了要求。我理解这个要求就是怎么样贯彻理论联系实际,既要发现问题,关注问题,更要研究问题,解决问题,而不是五花八门大家各自角度发表一通议论说说而已,而是聚焦。实际上今天我们请的专家的构成也反映了我们的用意。刚才刘院长也提到我们专家组成既强调理论部门,理论工作者与实际工作者结合,也强调了政府部门与企业界的沟通,还强调了中央财政与地方财政的互动。所以,安排这样的格局就是希望我们的研究能够把理论和实践问题好好有效地结合起来,使我们的研讨,我们的沙龙能够真正探讨出一些有意义的观点,一些能够解决问题的看法。所以,接下来的讨论当中我们需要注意这些问题。

下面进入专家讨论的环节。我们首先有请南开大学经济学院教授、博士生导师马蔡琛教授来给我们先讲。

马蔡琛:我的研究领域主要是政府预算,就从预算的角度谈谈我的看法。

实际上,地方政府债务这个话题每隔一段时间就会浮出来。分税制改革以来以来,尤其是把所得税逐渐划为共享以后,地方政府在原有的途径内做事已经不能完全达到目的,总会突破一些边界去寻求做事的资金来源,这可能是地方政府债务问题屡屡发生的原因。政府理财的原则一直是量入为出,按照马克思的公式W=C+V+M,在农业文明时代M非常小,所以,政府汲取财政收入的上限就是不能侵犯到C和V,就是要根据社会能承担的上限,所以叫量入为出。市场化以来,更为强调的是首先确定政府活动的范围和边界,然后再计算政府做这些事需要花多少钱,最后再确定钱从哪里来。这个逻辑转换非常困难,之所以地方债会屡屡发生很重要的原因就是各级政府之间,政府和市场之间的事权与支出责任在不同时期、不同层级、不同部门之间的理解不是很一致。

第二,随着20世纪90年代中期金融业从严格分业,走向2000年以来的混业经营,各种金融工具创新不断涌现,这使得金融风险财政化的途径越来越多样化、隐形化。最近发布的监管文件强调监管要利用“穿透原则”,这是典型的金融术语,说明了对债务进行管理和管控的技术难度正在加大。

PPP最早翻译成公私合作伙伴关系,而现实中我国的实践是第一个P表示政府有一个公共支出项目的需要,即Public,第二个P代表一个国企或者央企,实际也是Public,他们组合了一个公司到一个国有银行大量融资,所以, PPP变成了Public-Public-Public,因此风险开始变异。这个过程不是运用市场的风险运营,而是通过三个Public将风险放大的状态。

第三,地方财政风险的中央化状态,即地方财政风险向更高层级政府转移。地方政府债务问题这些年来有个共同的特点,举债的融资平台公司、地方政府、银行都不着急,中央政府很着急。其原因与我国治理结构的构造有关。我们单一制的构造更像企业治理结构中总分公司的结构,分公司不是独立法人,它产生的所有负债最后都向总公司转移。而联邦制是母子公司结构,必要时子公司可以宣布破产。

中国的地方政府和英文的“Local government”是两个不同的概念,以美国为代表来说,房产税是美国地方政府收入的主要来源,但是美国的政府是三级制,即联邦、州、地方,因此美国的地方政府相当于我国的县、乡基层政府;中国语境下的“地方政府”是除中央政府外的省市县乡四级政府的加总,英文对应的词汇是“Subnational”,即“次国家政府”。

再者,纳入预算和纳入预算管理是两个不同的概念。预算是一个收支表格,纳入到财政专户叫纳入预算管理,它不纳入预算但是在财政部门的视野之中,真正纳入预算的资金和纳入预算管理的资金的口径是有区别的。所以,地方政府的隐性债务到底是纳入预算还是纳入预算管理,也是需要明确的问题。

很多传统上有效的治理工具还在构建的过程中,比如我们现在对于地方政府债务问题的分歧之一就是到底看流量还是看存量。所有认为风险很大的观点都是从流量指标来看,但是从存量指标来看风险往往是可以承受的,原因在于中国经济的增长速度和大量的资产。我们对企业进行评价时很少使用收入负债率指标,而一般会使用资产负债率指标,但问题在于政府目前并没有一套完整的政府资产负债表体系,而且对存量资产定价是世界性的难题。

我们的政府预算报表实际是一个流量报表,政府综合财务报告还在构建之中,三中全会决定中提到的国家资产负债表,政府综合财务报告,自然资源资产负债表几者的钩稽关系,到现在也不是很清晰,国内目前出现了几套用于匡算国家资产负债表的体系,即使以万亿为单位,其结果的偏差很大。

全口径预算提到的四本预算中有债务预算,但这个债务预算实际是流量的概念,隐性负债很难纳进预算里,用公司的语言来说需要做财务报表附注,但现在本身报表的体系还在构建,附注体系就更难体现。新的预算法中,将复式预算概念取消掉了,而实际上政府的运行性经费、资本性支出,还是需要采用不同的方式加以管理。中国的政府债务有一个很大的特点是进行大量的基础设施建设,与借钱维持运转并不一样,因此需要用单独的方法来进行管理。而现在所谓政府公共预算,国有资本经营预算,政府性基金预算、社保基金预算、债务预算当中并没有资本预算的概念,一般公共预算里也有资本性支出,国有资本也有资本性支出,并没有一个单独的预算体系进行管理。

在一些基层政府,中期预算的运行是相当艰难的,因为它的大量财力来自上级转移支付,转移支付的时间和体量不明确的情况下,无法预测未来三年的财政收支。三年滚动预算的周期和国民社会发展五年非滚动的周期,从数学上来说是两个质数,不能约分,因此在运转15年之后才能耦合一次。2018年需要编制2019-2021的三年滚动预算,但预算滚动周期已然进入下一个五年计划的临界点,这样的话,3年中期滚动预算就难以持续。很多政府隐性债务的风险也是要在一个中长期尺度上才能体现出来,而我们的中期财政规划、中期预算体系也没有能够发挥约束作用,只能采用另外一些技术手段,甚至一些行政命令去控制。

中国政府隐性债务总量通过审计、统计、排查可能大体上有所体现,但是既然叫作隐性债,就是有可能发生,也可能不发生,其本质在于概率分布的估算。实际上首先要完成类型学的划分,然后要匡算每一种类型的隐性债真正显性化的概率,最后才能算出一个期望值。

从跨年度来说,对周期性预算平衡准则的运用,在很多政府推进的时候打破了原来的年度预算平衡,会形成对一些债务问题放松警惕性的可能。个人认为,如果从周期性预算平衡准则来理解跨年度预算平衡机制是有问题的,主要的问题是经济周期的非对称性,经济周期不是一个正弦波状的对称波动,而且会面临官员的道德风险问题与官员的任期问题。所以,新加坡的双钥匙保障机制值得借鉴,每一届政府留下的盈余下一届政府不能动用,所产生的利息可以用一半,只有总统和国会同时同意,才能动用这部分盈余及其利息。所以,将来可以考虑构造任期内预算平衡机制,地方官员任期结束时需保证预算平衡,不能给下一任留下很多赤字,以改善目前新官不理旧账的情况。

白居易《无名税》中提到,“国家定两税,本意在爱人。……税外加一物,皆以枉法论”。这到底是无偿性、强制性,还是固定性、法制性?我认为这是法制性。所以,中国政府的地方隐性债务的治理如果从无偿性、强制性、固定性角度思考就会出问题,而是应该把它纳入法制化的轨道。

傅志华:感谢马教授。马教授用很简短的语言谈了他是怎么观察思考地方隐性债务问题的。他强调了中国现有的财政体制改革的不完善,特别是中央和地方的事权支出责任划分不清的背景下,我们的地方债务是否会不断出现的体制原因。他也分析到了中国存在大量的国有资产,特别是央企很强大,我们的商业银行大部分是国有商业银行的背景下,我们金融风险会不会财政化。还有中国现有的管理体制下,地方的财政风险中央化。再包括我们管理手段上的缺乏,我们的政府综合财务报告制度刚刚起步,我们的国家资产负债表等等这样一些管理工具的缺位,也都会影响到地方债务问题,并使得它不断受到关注,不断引起重视的大背景马教授都做了分析。我们都在关注,只是不同时间以不同形式表现而已。这样一些体制机制背后的原因我们要做更深入的探讨。马教授分析的视角非常宽,但很多观点没完全展开。

接下来有请中诚信国际信用评级有限责任公司研究院首席经济学家办公室副主任袁海霞博士。

袁海霞:今天与大家交流一下我们近期做的一个关于地方政府隐性债务主要是测算。对于防范化解重大风险,2018年两会的政府工作报告把它列为三大攻坚战之首,防范化解重大风险,地方债务的风险是首当其冲。从这个角度来讲,防范地方债务,尤其是它的隐性债务风险,是我们守住不发生系统性和区域性风险底线的必然要求和重中之重。这其中如何测算隐性债务的结构,如何界定,对于防控地方政府债务的风险而言是具有一个非常重要的作用的。从这个角度来讲,我们认为首先研究地方政府债务离不开对融资平台的分析。融资平台是过去地方投融资体制改革的产物,尤其是80年代我们基础设施建设方面是由政府出资向地方政府出资和银行信贷转换的过程。90年代,开始推行建设项目法人责任制,融资平台、城投公司的雏形开始。90年代的预算法和分税制改革,中央财政收支在整体的占比中有一个比较明显的变化。这种变化下它的占比提升,相应的事权和支出的责任向地方政府不断的转移,在这种情况下地方政府建设的资金缺口尤为凸显。融资平台成为这个背景下地方政府融资的代理人。从融资平台和地方政府债务来看,到现在为止它分为4个阶段。第一个阶段是90年代分税制改革下地方政府融资平台的开始到它平稳的发展。地方融资平台和政府债务快速发展真正始于2008年的金融危机,是为4万亿政策配套的资金以贷款的形式,通过国有企业以债务投资驱动的模式对当时的经济实现了一个带动作用。当时可以说在全球是首个走出危机的国家,但是我们当时的问题跟其他国家的问题,跟全球引发的问题并不一样。这个情况下,融资平台和它的债务都呈现翻倍式的增长。我们的数据测算结果显示,2008年上半年融资平台全国有3000家,它的贷款差不多有1.6万亿。而到了2010年差不多有6500多家,翻倍了,债务也呈现一个翻倍增长的态势。2011年,银监会对融资平台有一定的监管收紧,但是当时依托影子银行的快速增长,非标、信托等形式成为融资平台融资的重要渠道。影子银行的快速推动下,融资平台和它的债务也是呈现了一个快速增长,2013年底融资平台已经增长到了6万多亿。2014年以来,在地方政府信用推动下融资平台的债务持续的扩张,所积累的债务风险不断扩大。前两年我们对宏观杠杆率做了一个研究,金融危机以来,我们宏观杠杆率攀升了差不多一百个点,短短不到十年的时间。对比美国来说,它的杠杆率提升一百个点是经历了30-50年,而我们只是经历了3-4年。当时在债务投资驱动模式下宏观杠杆率有一个快速的攀升。正如专家所说的,债务风险着眼点不是在杠杆率的大小,而是杠杆率攀升的速度。我们认为过去杠杆率攀升快速是我们当前去杠杆重要的背景之一。

随着对债务风险的重视,投融资体制的不断改革,以2014年预算法43号文为一个标志,这些文件的一个核心就是首先要改变90年代预算法对于地方政府不能独立举债的合理权限,然后在政府和企业之间划清责任边界。在这种情况下,地方政府也不断退出过去通过融资平台举借的债务风险,一方面通过存量的债务置换,另一方面要遏制债务增量。对于融资平台2015年以后发行的债券,政府不再为它做任何的考虑。从过去几年来看,目前地方政府债务,2017年底已经完成了84%,2018年1.73万亿的规模在置换,从置换的速度上来看,融资平台过去几年完成了4万亿左右的规模的置换,可以说在2015年之前所发行的融资平台这块的存量债务风险得到了一个有效的缓释。

但是在置换的过程中,因为每个省对43号文所划分的三类债务的口径不同,使得一部分省市的债务并没有纳入到地方政府性债务来置换。所以,使得存量部分的债务隐性化,并没有显性化。这部分债务风险并没有充分缓释。贵州和吉林对比就比较明显,区域性的差异比较大。在当前防范重大风险这样的一个背景下,去年以来出台了包括50号文,87号文,乃至今年的190号文和34号文、23号文等一系列遏制地方政府隐性债务相关的监管政策。对于这个隐性债务我们应该如何来看呢?我们对整体的债务风险有一个基本的判断,目前对地方政府债务的债务形式进行了一个梳理,从现有的研究上来看,1998年金融危机以后,对政府债务的划分,从债务发生的可能性分为直接和或有,从法律强制性分为显性和隐性,二者交叉又衍生出来4种划分。从法律的角度来讲,隐性债务虽然可能不是以特定的法律带来的负债,但是从市场预期和政治压力来看,它虽然没有纳入政府的统计和管理范围之内,但是在有可能发生重大风险或者是发生系统性风险的情况下政府不得不有所为的这样的一系列的债务。我们以这样的标准来把政府的直接性债务作为显性债务,而把刚才我们所认为的债务考虑作为隐性债务来计算,从这个结构上来看,显性债务规模,我们直接以财政部公布的政府性债务来做的一个计算。当前整体的显性债务风险是可控的。从目前偿债水平的两个指标来看也都是一个相对比较好的水平。但是从隐性债务来看,我们简单回顾了一下融资平台和地方政府债务之间的关系,融资平台我们认为它是地方政府隐性债务中的一个主要的载体,我们将隐性债务从三个口径计算。第一个口径从融资平台的贷款、非标、存量债券,考虑到新型的融资模式和政府付费型的PPP落地项目,以及PSL,再减去置换掉的债务部分,得出来隐性债务的规模,大体估算在27.14万亿,是显性债务的1.77倍。其中融资平台的贷款和非标是占大头的。从第二口径来讲,我们主要是从融资平台的有息债务,再减去置换掉的估值,再加上政府付费型PPP的落地投资额,我们得出一个大体估算的数据。我们通过这个估算的数据,基本上2016年当年隐性债务规模差不多在20-30.45万亿。2017年我们大体估算一下差不多在34.5万亿,因此当前的隐性债务规模应该在20-34.5万亿左右,是显性债务的1.2-2倍之间。

隐性债务的风险主要体现在其增量的增速相对比较大,测算了几年超过了20%,2017年的增速比之前有所下降,但是还是比较高的水平。从区域分布上来讲,江苏和山东现行债务规模是排在前列的。从隐性债务的角度来看,有两个省份超过了3万亿。从负债率的指标上来看,在显性债务口径下,负债率超过60%的欧盟的警戒线只有贵州,青海和云南是处于40%-60%之间,其他省份都是处于合理区间。如果把这个隐性债务算上,超过60%的省份由原来的2个到了12个,贵州仍然是高居首位,其次是北京和青海。如果以隐性债务口径下负债率衡量,债务风险大大提升了。

从债务率的角度上讲,以显性债务衡量的结果来看,7个省份超过了100%的警戒线,如果考虑隐性债务,全国除了海南和西藏,其他29个省债务率都超过了警戒线。我们在债务测算里把融资平台相关的有息负债和一些相关的债务都作为隐性债务的估算范围,但是并没有考虑概率分布的问题。因为概率分布对我们来说首先是比较难估算的事情。其次我们认为从防范危机的角度来讲,有的债务虽然比较小,但是它在金融市场上可能会引发一连串的反应。首先,对金融机构引发流动性的危机,进而以点带面的引发区域性,乃至系统性风险的发生。因此,我们测算主要从这个角度来讲。

大体估算隐性债务规模,结合当前的政策,对于遏制隐性债务仍然是可以从几个方面考虑。首先,第一个方面是作为隐性债务主要载体的融资平台来讲,它的存量债务的风险的化解,以及它未来的发展转型是对隐性债务化解是一个重要的作用。另一方面对于地方政府债务的管理而言,延续当前开前门和堵后门堵偏门的思路,从开前门来讲,结合了34号文里所鼓励的一些用好专项债务没有使用的限额,近几年来,对于专项债券的额度方面有一个大致的提升。开前门的力度还是比较大的。从实际的情况上来讲,债务限额和余额之间还存在着1-2.5万亿左右的一个空间。如何利用好这些空间,尤其是区域性的或者是结构性的利用好这样的一个空间对于缓解地方投融资压力是有重要的推进作用。从堵后门上来讲,一方面控制政府的低效和过度的投资,今年以来发改委提升了对于地铁建设的审计条件,从这个角度来讲,它实际上是对过去GDP的政绩考核观下地方政府的冲动投资、过度投资有针对性的举措。第二,要持续的金融整顿跟财政配合,加大对于能够带来隐性债务的金融机构的监管。近期23号文重点是针对金融机构来讲的。过去来看,央行对于商业银行宏观审慎的加强,以及对资管产品的规定都是有利于通过以融资平台为主体的这样一个举债主体的融资行为的规范来降低隐性债务增量的。第三,严格的市场预期能消化好,加大对地方的问责整改力度,彻底打破两大幻想,对整体的遏制隐性债务也是比较有帮助的。

整体来讲我们认为还是有两个路径,一个是推进地方融资平台的转型,对于经营性业务,要按照跟国企分类改革推进,按照经营性、公益性、商业化等分类来推进它的整改。同时,在这个过程中要处理好政府和企业的关系。以我们评级公司为例,我们对地方政府的评级方法一年之内做了两次调整,对地方最开始的支持如何看,到194号文要问责相关的中介机构,对政府和企业的关系从股东和企业的关系来看。从完善地方债务的管理机制上来讲,我们觉得财权和事权方面还是要进一步健全匹配的财税体制。纵观2014年以来的这些文件,对于地方政府债务的规范,还有对隐性债务风险的遏制来讲,其实我们各方面出的政策已经非常好了,关键是如何能保证在不发生系统性风险,不发生重要的区域性风险的一个情况下落实好现有的政策,妥善地解决债务风险,规范新增的债务管理,这是一个难题。

以上就是我给大家汇报的一些内容。我们的研究整体上是相对各位专家来讲理论性和学术性相对欠缺很多,也请各位专家多多指正。

傅志华:谢谢袁博士跟我们分享了研究成果。中诚信国际是一家专业的机构,他们的分析很有特点,对现实的情况分析得比较全面,也比较透彻。通过大量的数据对我国目前地方政府债务的现状,包括投融资平台的一些情况作了全面的展示。我特别注意到从这些数据里反映出来的地方隐性债务增长过快,特别是有一些地方隐性债务的规模都已经超过所谓的警戒线这样的现象确实值得我们关注。他们的研究对我们的讨论是很有帮助的。

下面有请赵全厚主任。

赵全厚:我主要是学习的目的来的。因为今天定了以上各位专家讲的很有感触。最近我们也在思考,应该说一定意义上说也承担了一定的隐性债务方面研究的任务,但是目前还没有研究结果。

我今天想谈的主要是什么是隐性债务?隐性债务最大的问题是它的定义口径不同,恐怕隐性债务认识也不一样,统计上也不一样。

这几年我们研究的几乎都是显性债务。咱们的债务理论研究与中国的实践是与时俱进。第一,我们好不容易这么多年以后把什么是政府显性债务研究得有点眉目了。我们原来叫乡镇债务,后来叫地方政府性债务,现在叫地方政府债务,这个口径标题的变化说明我们把显性债务的研究推到一个新的高度。我不敢说研究尽善尽美,但是这几年研究政府显性债务最后不得不走到法定。什么叫做法定呢?就是均按照法律来定!究竟地方政府债务的显性债务是什么,我觉得除了目前的法定之外,还要有所考量。

第二,隐性债务,显性还没研究透,隐性债务隐在哪儿了?隐性债务,我个人认为,第一点它首先不是政府的法定债务。如果是政府的法定债务就隐不了了,因为有明确的法律界定,你可以界定得清楚,具体统计得清楚不清楚是其次,但是法定以后边界明确了。隐性债务没有法定。没有法定的大多数是什么?如果政府直接的隐性债务只能是推定。其次,等到隐性债务突然显性很可能就是一个灰犀牛,横冲直撞没人挡住,只能政府上,因为政府体量大,得上去挡,这就成为政府的债务。所以,隐性债务的定性恐怕还要考虑。第二点它是可能是债,但是不是政府的债。突然有一天政府发现如果让负债者破产还不如替他还了债更划算,即还债也有“物有所值”的时候,为大局着想政府还是把他人的债务拢过来,解决流动性困境,以免负债者缓不过劲儿来。所谓的还债方式,一种是负债者短期内周转不开了政府帮着还,等周转开了在让渡回去。第二,负债者长期也不行,政府注资持股,长期持股以后(比如持个五六年,也可能十年八年),帮助负债者扶上马送一程,最后差不多了进行“股转债”,若还不行政府或者永远持有或者关闭,其效果是,至少避免了短期的流动性冲击,不影响大局。

隐性债务一定要明确债务的主体。我们此次针对地方政府。城投公司的债是不是地方政府的债呢?有的是,有的不是。有的现在不是,可是过一段时间,当城投公司处于危难之时,没准政府就觉得需要考虑救与不救了,若救,其债务就是地方政府的债。若不救那就任凭它洪水滔天。

隐性债务还要明确形式,首先隐性的不是显性的。隐性的形成往往是基于道义,基于明确的法定责任,基于合同。甚至基于合谋性的规避。有些合谋性的规避完了以后发现它不是隐性,是显性的。比如现在政府有明确兜底责任的开出函来的,你说它隐性的?一查法律它是显性的,但是它是不合法的显性的。这个时候属于我们打击违法违规融资的范畴。这是不合法的显性的。这些恐怕要考虑。

另外要分清类别。一种是直接隐性,直接隐性的主体就是地方政府,另外的或有隐性,即其他主体的债务。刚才大家讨论了,面临一个显性债务怎么认可的问题,以及什么是债务的问题。

此外,还有一个是表内表与表外的问题。表内的债属于地方政府显性债务,表外的债属于严厉监管和打击的,除了政府发债券还有表外的付息债和非付息债。表外的有时候还有是不是债的争议,是不是合法的争议。比如表外的支出责任算不算显性的政府债务负担呢?我看还是显性的。得承认它的合理合法,必须有政府补贴,这种是显性的,也是表外的,至少它造成财务负担了。表外的隐性债,也存在着政策管理的概念和作为经济学的概念的差异。我们现在一些疑惑的东西。

第二部分主要探讨地方隐性债务的一些具体形式。上面加了几个字,社会流行的判断,意思是说总结了部分社会的观点。比如地方人大、政府出具承诺函,主要作用于融资平台的,这也是隐性债。刚才说融资平台与这出函的没关,政府购买服务的,构成融资的也是隐性债。PPP的政府回购,实际上承诺固定资产回报,明股实债。有的以企事业单位名义举借债务,地方政府统一偿还使用的。还有利用互联网金融,还有利用政府股权投资基金兜底性的劣后,不是一般性的劣后,条件设置过大,不是不应该用劣后,但是它过大了。另外,地方政府通过独资、入股等方式。举一些流行性的观点,但是不仅仅包括这些。

地方人大政府出具承诺函就明确兜底,无论是融资平台为不同主体债务承担的,还是PPP里回购的,有一定固定收益的,这些债务在法律上如果没有中央政府的规定是合法的,有法律依据的。我认为是一种显性的,有法律记载的,只不过双方都签订不被认可的。以企事业单位名义举债,地方政府统一偿还使用,这个如果没有担保的时候,这种债务不是政府的债务,它是企事业单位的债务,尤其企业化的债务。这种债务如果政府有统一说,“你们举债吧到,时候统一偿还”就成了救助性债务了。2016年地方政府债务风险救助应激预案规定了属于民事责任,政府选择性的救助。你破产了,倒闭了,解散了,政府不选择救助就不属于政府隐性债务。只有救助不救助那个行动措施完了以后才可以设定。选择救助不救助就很难说了。比如雷曼倒了,贝尔斯顿倒了,美国政府没有救助。但是后来的救助了,政府承担责任。界定与这方面有关。

地方政府通过独资、入股等方式,成立了长期资产管理公司,投资建设公司等,通过相互担保、资产抵押等方式举借债务。地方政府如果成立一个担保公司,以出资额为限,穿透锁定,以后的不构成政府债,但是若政府出资完没有明确责任界限,不够的话,政府可以再出资,这个时候就可以将公司的债纳入政府隐性债务考虑了,这就是穿透。所以,有些东西我们流行的判断大多数是一个特征,表外的多大家就认为它是。实际上表外有几种方式明显可以感觉到一定的条件下才转换,不在一定的条件下不转换。有的政府是非法的,但是那个层面它是签订了合同条约的。这个你是怎么认定?如果认为是非法的就是隐性的,人家签约是作为证据宣传的,它压根就没想隐。

我们有必要回顾回顾。汉娜矩阵,隐性负债里政府没有明确法定,如果法定了又出现债务这叫显性债务。所以,没有法定的里面讲了好多条件,按照世界银行世界范围认可的,有点文件依据的,以这个可量化的,这些都不是隐性债务。

这里我想说明的,只要有约定条件的都是显性的,如果没有约定条件规定或者意外出事儿的,比如中央银行,在世界范围内汉娜·布罗克的观点是用这种条件。

我们从学理上尝试做了一些,从经济学要义上实际上显性债务不管它是什么,我们首先有个合法显性与不合法显性。政府直接发行的债券就是显性的直接的,政府给任何合理担保的,地方政府有资格担保外债,这是它显性或有的,付息债。如果非付息债认定他是非付息的债或者你拖欠工程款这些合同规定了,那这种情况它也是显性的,而且是合法的。怎么衡量这个过程?不合法的是什么呢?中央政府三令五申不许干了,但是你还堂而皇之的和投资者合作,和银行签订条约了,通过这些条约签订了以后,我认为不合法的显性的。因为你压根就没想隐性,但是怎么认定的问题。

真正的隐性债务,我们从学理上来看,它可能是基于政府法定支出承诺而未履行的部分,法定支出看什么情况?它有没有多大合法性。市政府说我今年干10件事儿结果他干了8件,那两件老百姓追不追?这种隐性债务是隐性债务,但这种隐性债务是不计量的,直接涉及到政府诚信问题。债务的追溯是冤有头债有主,债权人要追索债务。这种约定干10件只干了8件,欠的那两件都是老百姓追究,老百姓追究的不是钱的问题,是可以作为推定的隐性债务。所以,谈论隐性债务要重视隐性债务的性质,没有计量的可以不作为追索性隐性债务。另外,基于公共职责和道义的,比如政府与社会资本合作,政府的支出责任肯定我认为是显性的合法的,可是隐性的在哪儿呢?一种是合法的显性我们叫隐性,政府给兜底的社会资本方,明股实债,这个我也认为是显性的,合法的显性,合同规定给你兜底让你退出。可是社会资本方因为自己职责的缺失最后政府不得不重新招募社会资本方或者社会资本方招募不来政府不得不暂时承担,因为这个事情已经箭在弦上不得不发,社会资本方各种原因,有自己的投机原因跑了或者自己破产了,它没法履行,而且当初社会SPV公司没有履行义务,锁定不了它的资本金,这种情况下政府如果找不到下家中间的空当政府必须弥补,否则项目公司没法运作。这种情况下隐性负债,你本来不是我的,你自己因为各种原因失责我不得不兜揽过来。另外,只要政府选择救助,无担保的债务和其他债务,这种情况下救助债务我认为是隐性的。从经济学要义的角度看,你可以判断中国目前所谓的隐性债务前一个片断里能够可量化的隐性债务多,真正可量化的你量化起来这个概率性挺大,第一不是你的。第二平常不是以债务体现的,是你职责没到位的,隐性债务要么不出现,要出现是突然的,你可以评估它的概率,但是前面有个大概率,你要把它精确的追诉我觉得可能性它要么不出来,要出来你来不及,而且你选择性的承认不承认的问题,这是从你救和不救得出的。这个意义上说,隐性债务不是不许增加,我们这个意义上不是不许增加隐性债务,是尽可能监控隐性债务,我们说的不增加隐性债务可能我们就从中央文件里前面是显性债务,非法的显性债务,不要增加那些,可能是那个概念上的,表外那个范围的显性债务。从经济学,从布罗克的说法可能是这么一个概念。

如何看待隐性债务?隐性债务是说的学理上的隐性债务,因为那个怎么看待,债务怎么看待怎么控制那是另外的,隐性债务有其合理性,杜绝新增隐性债务这个话从经济学要义看不成立,在限度方面哪些是可量化的,有些隐性债务政府10件干了8件,不合理的追求现金流,久而久之政府的合法性,损失政府的政治资产,政府合法性没了。所以,定性定量都要控制。隐性债务的风险尤其要控制,因为它不到转化的时候你不知道它什么时候转化,你不知道它转化多少,你不知道救助多少算把这个事儿摆平了,以摆平为原则,救助最小化。我们最多救助你1/2,是不是1/2是个合理的数?但是不是所有的都救助。以摆平为原则。

第三,并不是所有的隐性债务都会造成对政府现金流的冲击。

第四,我们不可能把隐性债务,哪怕信息化再好你不能把它及时显性化。但是我们尽可能用显性的方式显性化监控,追踪评估,未来可能爆发的概率。

第五,严厉打击违法违规融资,杜绝非合理的违法债务融资。

我们这个研究是初步的,不对的地方敬请见谅。

傅志华:谢谢全厚。全厚讲的这个角度刚才刘院长一再强调的,我们对隐性债务概念上的理解,政策层面的实际工作用语和我们学术研究中学术化的话语体系理解上的差异,我们怎么看待隐性债务。中央一再强调不允许有新的增量可能也是落到你最后所说的违法违规的隐性债务。

赵全厚:表外的显性债务。

傅志华:是落在那上面,而不是我们讲的绝对上一般的隐性债务。这两个话语体系我们在理解研究当中确确实实既要区分,又要理解共同之处。

张立承:大家上午好!我给大家报告的题目是“地方政府隐形负债—来自融资平台公司的跟踪分析”。介绍大概四个部分的内容。第一个是分析的背景,第二个是我对研究样本的一个简单描述。第三是基于数据的主要发现。第四是简要结论的分析。

首先,背景分析。所谓政府的隐性债务,指的是从法律上没有明确由政府来承担,但是政府出于规则或者道义的要求,未来的偿债责任最终会落到政府身上。我觉得这是从正面解释政府的隐性债务。隐性的债务并不意味着我们不知道它的存在,也不意味着我们好像没有办法或者无能力测度它的规模,隐性并不意味着它隐形。我们对隐性债务的认识可以从另一个角度来看,那就是显性债务的对立面。

我们监管对象经历了从政府性债务到地方政府债务的过程,在这个过程中我们经历了从总体的模糊,内部边界的模糊到总体的缩小和内部边界相对清晰这么一个过程。2014年财政部的债务清理甄别并且锁定政府债务以后,预算法对政府现行债务的认定清晰化、法定化以后,政府显性债务逐步回归到政府债券的债务上来。所以,在此基础上对隐性债务的讨论才变的更有意义,因为现行债务边界清晰了,所以,它的对立面才能更有意义的讨论。

平台近年来它的热度在持续下降,这里面有一些原因,包括地方政府显性债务日趋显性、刚性。2015年开始地方政府存量债务要利用四个年度置换完毕,今年就会完成这项工作。我认为平台公司的债务虽然不是一个新问题,但是也不仅仅是一个存量的问题。融资平台的体量是非常庞大的,仅拿2016、2017年两年发行的城投债来看,新增的融资规模就与地方政府新增债券规模体量相当。

简单的样本描述,我们对融资平台公司的债务或者融资平台公司的分析,我们选择的是若干个样本,在2011年,银监会从规范金融机构平台贷款的角度出台了一个融资平台的名单,这些平台名单截止到2017年12月31号扣掉退出的平台公司,目前还有九千余家,我的研究就选择这些平台公司。一共选择了共331家,时间跨度是2011年到2017年6月份,所选样本的特征主要是这些平台公司的债务融资特别活跃,在债券市场上都曾经发行过债券。

有5个方面的数据发现,一个是杠杆率,我们300多家融资平台公司的资产负债率的分析,最上面红色的是国有企业的资产负债率走势,黄色的是地方国有企业的资产负债率,蓝色的是我这331家融资平台公司资产负债率的变化。可以看到国有企业的资产负债率是在2015年达到顶端以后开始往下拐,地方国有企业应该在2014年就往下拐。融资平台公司却持续的在走一个上升的通道。后面我们选择三个时点, 2011年,2014年,2016年,2011年国务院19号文通过,2014年预算法颁布前,2016年是我们可以拿到的完整的数据年度。金融机构的借款,尤其研究了融资平台公司的短期借款和长期借款的占比,因为短期借款和长期借款基本上就是银行的贷款,所以,我们研究过程中发现2011年融资平台公司的金融机构借款的占比在一半左右,这一比例在2016年下降到1/3。传统的贷款模式在融资平台的融资过程中它的功能在逐步的消退。从偿债的角度来说,融资平台的流动比率保持很好的。盈利能力来看,融资平台的盈利非常弱,没有财政补助的营业利润率水平在2016年不足1%。所有者的态度,我们很想知道地方政府对融资平台公司的态度是什么,我们研究发现从2011-2016年一半以上的融资平台公司实施了一个增资扩股,股本发生了变化,但是这个变化是与融资平台公司整个资产负债收益率持续下滑伴生的。

简要的结论分析。第一,在预算法生效以后,融资平台公司的财务杠杆率持续走高,反映出平台公司的融资职能仍然在强化,地方和国企这两个方面交集的融资平台公司去杠杆过程中应该是一个关注的重点。第二,通过持续的监管,传统的金融机构在平台公司债务结构中独大的局面基本上已经发生了一个变化,需要强化的是对非标债务融资的监管。第三,融资平台公司资产的流动性基本维持稳定,预期打破了城投债刚性对付规则以后,短中期不会出现系统性的偿债风险。第四,融资平台公司市场化的转型其实并不理想,企业的盈利能力是在持续的下滑,对政府的补助的依赖程度是明显的在增高。所以,亟待规范地方财政对平台公司的补助行为。第五,融资平台公司体量相当庞大。所以,我们觉得对平台公司隐性债务蕴含的一些苗头性的问题应该有一些预见性。现在很多债务一旦暴露出来是债务,一上来就是千亿甚至万亿的规模。所以,我们觉得这种体量大的还是应该及早发现,及早处理。以上是我简单的汇报。

傅志华:谢谢立承,研究很有意义。接下来有请封北麟研究员发言。

封北麟:各位领导,各位专家好!我今天关于地方政府隐性债务的一些粗浅认识我打算从4个方面来探讨。一、什么是地方政府的隐性债务。二、地方政府隐性债务规模有多大。三、地方政府隐性债务的风险多高。四、如何看待地方政府隐性债务及其对策建议。

什么是地方政府隐性债务呢?第一是学术的定义,第二政府和媒体的角度,第三是法律的界定。学术界定赵主任已经说得很详细了。我只强调一点,在汉娜看来,是否有法律或合同明确约定是确认该项政府义务是否是隐性负债的关键标准。我们看政府和媒体他们是如何理解隐性债务的,我们通过网络检索一些政策的文件,以及各种场合领导讲话我们发现,从政府和媒体的角度来看,地方政府隐性负债是以地方政府违法违规举债或变相举债相关联的,因此,从这样一个角度可以推定在政府和媒体的视角看来,所谓地方政府隐性负债就是地方政府的违法违规举债和变相举债所形成的政府义务。在法律上又是如何界定的呢?现在关于政府的债务最权威的法律只有预算法,我们可以看到预算法没有明确对地方政府隐性债务做出任何明确的定义和解释。

根据上述逻辑,我们从务实的角度来看,当前我们讨论地方政府隐性债务事实上可以包含两类。一类从政府管理层面,从媒体热议的地方政府违规举债,暂且称为一类隐性债务。这类隐性债务实际上是地方政府为了规避法律法规及其政策约束,利用各类金融工具安排复杂的交易结构,嵌套多层的债权债务关系来达到隐藏地方政府变相举债实际融资的目的。

第二,从汉娜财政风险分析的框架出发,政府出于道义责任,迫于政府预期和角色的理解承担的政府支出责任和义务。我们称之为二类隐性债务,这类隐性债务自古有之,是无法规避的。

地方政府隐性债务的规模有多大?隐性债务之所以引起高度重视,其首要原因就是其具有隐匿、缺少统计分析,难以估计的特点,这也增加了管理难度,根据之前我对隐性债务的二分法,我在确定隐性债务规模时也需要对一二类隐性债务负债进行区别分析。对于一类隐性债务规模的估计我是从两个不同的视角来做一个推断。第一个视角我是通过比较国际上国际和国内关于政府债务余额的统计数据做一个推断。根据BIS,也就是国际清算银行的统计数据,截止到2017年3月末,我国政府债务余额大概是37.2万亿。根据我们国家财政部的统计数据,到2017年12月末,我们国家的地方政府债务余额大概是16.47万亿,国债的余额大概是13.47万亿,总共政府债务余额大概是29.95万亿。这肯定是显著低于国际清算银行的数据的。这两个差额是什么?政府债务总共的构成一个是中央政府的债务,一个是地方政府的债务,对中央政府,也就是国债这块,实际上我认为国际清算银行也好,我国政府也好,这个债务规模大家是不会有很多歧义的,基本上是确定的。然而,对于地方政府债务的认定上,BIS可能与我国政府存在较大的分歧,因此对于,这样一个差额我个人理解就可以视为是国际清算银行认为应当归属于我国地方政府的债务,而我国财政部或者政府认为它不属于政府债务的债务,这个差额是7.29万亿,可以从某种意义上推定为一类隐性债务的规模。这是一种推定。

第二,我们从另一个口径和数据来看。因为一类隐性债务的举借融资的渠道大多是银行理财,以及信托,政权,基金,保险机构等非银机构开发的非标类资本计划,这种非标资本计划规模的估计我们也可以大体推断隐性债务的规模。我有一组数据,截止到2017年四季末,券商的非标投资规模大概是11.38万亿,基金公司的非标投资规模大概是6.35万亿,信托公司的非标投资规模大概是7.46万亿,银行理财产品的非标投资规模大概是4.79万亿,保险机构大概是5.99亿万亿,合计起来是35.975万亿,非标投资的资金流向构造房地产企业,地方政府投融资平台,两高一剩的产业,以及一些双创领域。其中投资到地方政府融资平台的比例大概是多大呢?大概是16%到26%之间。以此推算,地方政府一类隐性债务规模不可小视。通过估计1 与估计2,可以推断,我国一类地方政府隐性债务规模较大。

需要说明的是,由于缺乏有效数据,上述估计方法和数据可能存一漏万,仅供参考,请谨慎引用;如有错误,概不负责。

二类隐性债务的规模是比一类隐性债务的估计更难,因为它取决于非常多的因素,包括参保人员估计,未来人口增长,包括风险事件发生的概率等等,所以,事实上是很难量化的。所以,我们只能通过一些相关的基础数据大体的想象一下它的规模。我这里给大家列了几个数。

第一个,大家卡一下,截至2015年底全国国有企业资产总规模大概是119.2万亿元,不良资产负债率2.5,国有企业不良资产的规模大概是2.98万亿。截止到2017年底,全国商业银行的不良贷款规模大概是1.7万亿,历史上三次剥离商业银行不良资产的规模大概是2.2万亿。第三组数据就是中国社科院发布的一个数据显示周围社保资金的缺口是10万亿。因此,从二类隐性债务的几个大项看它的核算基数规模是相当大的,因此,我们可以推断它的规模也是不可小视的。

在讨论了地方政府隐性债务的规模有多大之后,我们再来判断地方政府隐性债务风险有多大,这是比判断隐性债务规模更难的一个问题,因为虽然我们经过测算以后,我国地方政府两类隐性债务的规模和核算基数很大,但是它并不一定能说我们国家的地方政府隐性债务风险就一定高。我个人的总体判断,通过近年来一系列重拳出击,我国在治理地方政府债务方面取得了阶段性胜利,地方政府隐性债务的风险还是结构性的,要重点关注。我判断的几个原因是什么?第一从宏观基本面来看。一类隐性负债主要还是投资于地方政府的基础设施建设,对于改善地区的投资环境,便利居民的消费福利,对于推动财政金融可持续增长长期看它是发挥了积极作用的,总体是属于一种良性债务。财政风险长期来看是可控的。至于二类隐性债务,随着落后产能、僵尸企业的处置力度,金融机构审慎经营意识的提升,二类隐性负债的总体也应该是出现改善的,目前也是在财政的可承受范围内。从宏观基本面来看。从微观市场来看,到目前为止,资管计划出现实质性违约的比例还是很低的,规模并不大,地方国企债券的违约率总体也是偏低的。在地方国企较为困难的2016年,债券市场显示地方国企债券的违约金额大概是157.2亿元,占当年企业债托管规模的0.4%。2017年四季度商业银行的拨备覆盖率181.42%,隐性债务的违约风险应该不大。第三,从监管政策层面来看,目前虽然对资管产品监管力度持续在加大,但是监管政策本身给市场还是设定了合理的过渡期的,未来一类隐性负债的规模应该是不断缩小的,随着宏观审慎政策的强化,商业银行文件经营的能力总体是上升的,它的抗风险能力也会有所提升。随着国有企业混合制改革的推进,地方国企的公司治理能力,资本十里河盈利能力也会不断增强。因此,这种隐性债务的市场风险转化为财政风险的程度我个人认为应该会大概率下降的。但是隐性债务的结构性风险我们也应当值得高度关注。我主要从四个方面考虑。第一是区域结构性的风险。一些债务目前仍然较高,但是仍未摆脱经济发展困境的省份由于它本身的偿债能力很弱,因此应对隐性债务事件的能力也很低,所以,隐性债务的风险值得高度关注。第二层级结构的风险,尤其一类隐性债务多发生于政策法律意识淡薄且融资能力有限但融资需求巨大的市一级政府,所以,风险相对高一些。第三,这种行业结构的风险。一部分落后产能比较重的地方国企带来的隐性债务风险比较高。第二就是中小金融机构,特别是中小商业银行它的表外业务、同业融资业务在监管强化的条件下面临的经营风险比较高,转化而来的财政救助风险也会相对较大。第三,PPP项目的杠杆风险。根据我们前期对PPP项目的调研,这个杠杆风险用整个项目的投资总额比上政府的出资额这样的数据我粗略估计一下杠杆倍率达到28倍左右,而且呈现出东部地区的PPP项目杠杆风险高于西部地区的,而且县市一级地方政府的PPP项目的杠杆风险高于省级政府,而且项目收益好的项目的杠杆风险是要高于项目收益差的项目的杠杆风险的。这样一种结构的特征就反映出实际上我国当前的PPP模式还是政府融资的手段,PPP规范化的运作与功能的开发还是有待进一步提升的。这就是我对它风险的判断。

如何看待地方政府隐性债务呢?我个人认为我们既要高度重视,但是也要避免盲目的恐慌,要采取一种深化改革,综合治理的区别思路来加强政府隐性债务的管理。当前,地方政府一类隐性债务的形成的确有跨部门、跨市场、跨区域的特点,像银信合作,银证信、银证基的合作也是比比皆是,它的确是导致金融交叉风险的重要源泉之一,而且潜在的规模也比较大,也是打赢当前防范化解重大风险的关键战场之一,必须予以高度重视。但是我们应该看到,有相当一部分隐性债务的融资投向还是基础设施,它并没有明显偏离债务融资的黄金法则,底层资产的安全性长期来看总体是可以保证的。因此,我们要避免盲目的恐慌,尤其对一些合理不合规,甚至合法合规的地方政府的变相举债的隐性债务我们可以把它视为一种融资模式的创新,采取更为包容的态度让政府按照一种市场规律的原则自主地选择融资方式。国际经验看,地方政府融资较多的发达经济体其融资方式本身也是多元化的,并不是唯一化的,是做好相关的统计,信息的分析,风险的评估和预警,让其阳光化、规范化,那它的风险我们就是可控的。二类隐性债务本身形成就是一个长期过程,属于慢性病,因此对它的治理需要的是一种长期的综合调理,深化改革来综合治理。这是我对地方政府隐性债务未来管理的基本认识。具体的对策包括加强公益基础设施,协调监管,商业保障机制的发展就不多谈了。以上是我的一些粗浅认识,不对的地方请各位领导批评指正。谢谢。

傅志华:谢谢封北麟研究员。你把地方隐性债务分为两类看待,观点很有意义。石英华研究员有什么补充发言?

石英华:今天能参加这个沙龙很受启发,大家探讨都特别有深度,我听的过程中也想到我们之前跟刘院长做的公共债务研究的时候,我们更好地用冰山理论解释债务问题,我们不仅要关注水面上的,更要关注看不到的水下的。再讲隐性债务探讨的时候可以再延伸一下,可能这种水下的部分其实也是能测量的,就跟我们打比方水面上的雷达,水下的声纳技术也能探测到。但是隐性债务很多恰恰是市场方或者私人部门有预期,有路径依赖,希望上级政府或者地方政府解决。它可能本身不是水下冰山部分,而是水里漂出的冰块,它有黏性,可能某种条件下就粘上了,有外力的推动或者它自己主动搭上这个车,粘上之后可能就变成政府不得不做的事情。这也是今天听沙龙的一个启发。

傅志华:谢谢。今天我们的沙龙线上参加的非常踊跃,线上的朋友们提了接近二十个问题,我们选择两个问题请专家做一个回应。第一个问题,化解地方债务风险未来在中央和地方的事权与财权的优化方面可以有什么措施?我们请马蔡琛教授做一个回应。

马蔡琛:我这个问题可能是一个地方债务风险。我们谈到标本,这可能是根本性的问题。王阳明有句诗“须从根本求生死,莫向支流辨浊清”,中国的地方债务问题实际是单一制大国在建立现代财政制度的困难时期所遇到的。所以,它首先是一个历史性的问题,第二是中长期性,它可能不是一个短期内就能从根本上解决的问题,但是它又是阶段性问题。可能等到将来,这套现代财政制度建立起来回过头来看,地方债务问题就是历史时期因为央地之间关系的一些边界不清晰而产生的。所以,十九大报告里对十八届三中全会的财税改革顺序有所改变,把原来说的事权与支出责任返本还原就叫“中央与地方财政关系”,或者我们有一些政治学的学者他们叫“府际关系”,央地关系可能说得更清晰一点,它就是强调的地方的这四级政府之间的关系。

具体的举措可能还是要还原到分税制财政体制改革,它是分税制财政体制改革的一个历史遗产,通过这些年,逐渐演化成分钱制,很类似于我们过去的分成财政体制。这种情况下应该完成分税制各级政府之间的责任划分。地方政府是有一个基本功能就是基本公共服务,还有一个拓展功能就是促进经济发展、引导,等等。我们所有关于地方的问题都是出在拓展性功能上,基本公共服务的资金通过我们预算内是能满足的。但是这两者是各打各的,它搞基本公共服务的套路和搞拓展性的搞园区建设上项目基本上是两张皮。事权关系的靠拢可能是一个渐进的过程,我们很难一下发展清楚,但能不能通过某种机制把这两者能结合。比如我们现在增值税地方分享也好,一般性转移支付也好,实际上最后尤其是增值税的地方分享是一刀切的,全国哪个地方都是这样,为什么你要分享呢?你要提供基本公共服务,那你首先要有一个服务对象,你的服务对象是什么?就是人。所以,是不是我们可以考虑地方税之外,关于增值税的地方分享部分我们不再是25%、40%、50%的一刀切,而是根据你的常住人口作为分配系数,地方这块进行重新分配,人多分的钱就多。一般性转移支付的公式法也是要把人作为一个很重要的系数。这样,就导致了整个地方政府的行为模式发生变化,就会变成打造一个宜居城市。有钱搞建设就千方百计的吸引人来这儿,通过人的选择来解决。同时对一些中心城市,北京、上海,我们还要考虑引入一些社会商品零售总额等等,在人口之间构造一些权重之间的结合。是不是把地方政府提供的基本公共服务的状态和它去搞建设的这两个资金之间进行某种结合。是不是这个思路我也说不好。请批评指正。

傅志华:谢谢马教授。接下来还有一个问题,地方政府隐性债务在清理和控制的基础上对旧债怎么处理?赵全厚研究员做个回应。

赵全厚:我觉得最简单的话,旧债如果认定地方政府隐性债务也应该清理,如果不认定就不用清理。

傅志华:大家积极性很高,有很多话要说,很多专家的观点没有完全展开。线上还有好多朋友提了很多问题,但毕竟时间有限,我们也不一一回应了,但是这个讨论和研究还会继续。最后我们有请刘尚希院长来对今天的沙龙做个小结。有请刘院长。

刘尚希:今天这个讨论广度、深度都不断地在拓展,大家从不同的角度谈了对这个问题的认识,每位讲的都有特色,每位发言都有独特的视角,都有自己的思考。从这点来看,我们今天沙龙主题会非常成功。有点小小的遗憾,就是因为时间关系,群友提出的问题解答少了一点。

现在对隐性债务的认识印证了我们两年前曾研究得出的结论——债务冰山模型。立足于行为主义视角下的一种分析,债务就像冰山一样,冰山一部分浮在水面上,一部分水底下,任何时候的冰山都是如此。这个冰山都会沉在水底下,悬浮状态的冰山有没有?那可能有。但是那样的冰山也不是太多见,一般是一半在水上,一半在水下。我们讲的债务的冰山模型是吻合的,我们的债务冰山模型是汉娜的四个维度的模型一个简化。

我们怎么看待地方政府的隐性债?地方政府隐性债务这个概念本身蕴含着一种意思,首先它是隐性债,但是地方政府的,主体上已经界定为是地方政府的,如果大家按照这么一个意思理解的话,现有的隐性债,意味着政府要负责任,正是因为政府要负责任,所以,现在政府要管。所以,政府出台了各种各样的文件,要严控隐性债务的增量,妥善处理好存量。问题是政府在这里负多大的责任是不清楚的。这个责任也可能是0,也可能是100%,但是实际的情况很可能是在0和100%之间,但现在谁也没给出你到底是30%、50%还是80%呢?谁也不知道。这就是很大的不确定性。这种不确定性才是真正的风险所在。如果变成了100%,那就完全变成了政府的债务。如果最理想的状态就是这些隐性债务可能是零,它不变成政府的债务,但这种可能性也不大。所以,我们现在管理地方政府隐性债务很重要的就是要判断清楚政府要负多大的责任,如果这个不清楚的话,我们所有的研究对策可能都是不具有可操作性,只有泛泛的意义。

地方政府隐性债在两个条件下产生。第一,从空间的维度看,是在法制不健全、治理不完善的条件下产生。第二,从时间维度看,是在公共风险治理模式发生重大变化的条件下产生。地方债的问题主要是2008年以后,2008年以后的一个重大的变化就是对公共风险的治理模式发生了一个重大的变化,原来主要是由中央政府来治理,变成了中央与地方共同来治理。原来不允许地方政府搞赤字发行债务,后来变成了允许地方有经常性的赤字,也有资本性的赤字,允许地方政府发债来共同应对公共风险。这样一来,变成了我们的一种倾向,跟其他国家都不一样,地方债务的规模,是大于中央政府的,这在其他国家实际上是不多见的。你看看哪个国家地方政府的债务占比比中央政府的债务占比重?所以,这种情况从历史的维度,时间的维度看,我们整个国家公共风险治理的模式发生了一种重大变化,也是中央与地方的关系发生了一个重大的变化。这里不仅仅是一个财政关系,在这种公共风险治理模式下,地方的行为模式也发生了变化,地方的行为模式发生了什么变化呢?债务化。过去在2008年之前的时候,地方政府的行为模式是什么呢?它不是债务化,一个是限制它了,即使有点债务,规模也不大,比重也不高,那个时候实际追求的是GDP,地方政府把注意力、精力都放在招商引资上,实际上是商业化的倾向,地方政府行为有点像公司化,但是现在它转向了债务化,这种债务化就是公共风险治理模式下导致的地方政府行为模式的变化。这是两个大的条件。这两个大的条件如果不考虑,地方政府债务的治理可能就是一个就事论事了。

当前地方政府债务面临的最大的问题是什么?这个问题非常复杂,这个问题很大,我认为这里面最大的问题就是预期紊乱。要检讨政府自身,预期紊乱表现在行为紊乱,地方的举债融资这种乱象表现为它就是一种行为紊乱,我们说违规违法举债,这种行为紊乱实际上是预期紊乱导致的,预期紊乱又是怎么来的?取决于两个方面。一个是激励与约束的存在,激励与约束不能同时存在,踩油门的时候不能又踩刹车。所以,要鼓励的事情不能不让它干,约束的事情不能鼓励。一个部门来讲好像激励与约束没有存在,单个部门看都是这样,但是整体看激励与约束的存在相当严重,甚至这个法律是禁止的,另一个法律是鼓励的,或者这个规章是禁止的,另一个规章又是鼓励的。这种现象相当普遍。这种情况下就导致地方行为紊乱。因为它预期紊乱了就行为紊乱了,不知道哪些该做哪些不该做,那就什么都去做,等着裁判吹哨就不做了,不知道什么犯规或不犯规的情况下就什么都干,乱搞一气,裁判不吹哨他还动,裁判吹哨就停了,这是一个大的问题。地方政府举债,举债的概念好好琢磨,预算法里规定除了发行债券其他的统统不允许,融资各种各样的都不行。但是我们现在鼓励PPP,鼓励政府购买服务,政府购买服务、PPP会不会形成政府的或有负债?或有负债是完全有可能的。这里就形成了激励与约束的存在。另一个是目标与手段的不匹配,中央的目标一个是要增长,第二是民生,这是关键的两个。现在还加一个控风险。从增长方面地方要保证一定的增长。尽管我们转向高质量的增长,但也是要增长。再一个就是民生,这里面也是要兜底。比如棚改的问题。比如我们PPP,政府购买服务的问题上什么都关闸了,唯独棚改没有关闸。地方政府棚改扩大化,实际上就是房地产金融,如果一拆迁货币化安置,政策性银行或者商业银行贷款,而且也是允许贷的,其他不允许贷款,就棚改可以贷,贷多少都没事儿,棚改又是有要求的。所以,我们文件里统统会加个括号,“棚改除外”。这里严格禁止,这里允许。到底是允许还是不允许?到底是想控制风险还是不想控制风险?其他都堵住了这里留一个?这里涉及到刚才讲的激励与约束的存在问题,实际上也是目标与手段,目标是多样化的,而手段是有限的,只有单一手段的情况下目标是无法实现的,从政策基本的原理角度来看,要实现一个目标至少要有一个或一个以上的手段与之匹配,不然就无法实现这个目标。现在在多目标的情况下,允许地方只有一个手段实现,那怎么实现?这种情况下,不让发债那融资行不行?购买服务行不行?欠着行不行?不主动发债券也不向银行贷款,那就先建着,像平台公司一样,你先交预存款存到我这儿然后你再使用,这实际上就是一种债务化。那地方政府就转向刚才说的行为模式就是债务化了。所以,现在的问题是,地方债务的问题不是财政部门能解决的问题,它是一个国家治理的问题。治理的问题就是政府的各个部门必须要协同,必须要协调,不能这个踩刹车,那个踩油门,大家都在努力的做,但是你这个车是跑不了的,或者跑起来一顿一顿的,跑几步急刹车又停了,既损车又耗油,中国经济发展这辆车跑得很颠簸的,路可能是平的,但是车开的歪歪扭扭有可能翻车,一脚油门,一脚急刹车人都飞出去了,风险就很大了。所以,我们要从整体看待这个问题,如果不从整体看问题,就地方政府债务来谈地方政府债务,不要以为这个就是财政部门的事儿。仅仅财政部门解决不了这个,财政部门只能是提点建议,要更高的层面才能真正的解决地方政府的债务问题,尤其是隐性债务的问题。技术的问题这里不说了,那有很多的问题需要解决。

作为一个参会者讲点自己的心得体会,也是受各位的启发,讲的不一定对,供大家参考。谢谢。

傅志华:谢谢刘院长。《财政科学》杂志地方隐性债专题沙龙线下讨论到此结束,线上的讨论还可以继续。

谢谢大家!

(结束)

以上专家发言谨代表个人观点,不代表本机构观点。

谈信贷市场健康发展

信贷是实体经济最直接的供血来源。中央高度关注信贷及资本市场的健康发展,针对的是当前经济面临的一些矛盾和问题,对信贷市场健康发展的强调,释放了充分考虑实体经济需要、不因去杠杆大幅压缩信贷而导致经济“失血”的信号。在此基础上保持股市、债市、汇市的健康发展,可防止在强化监管过程中产生“共振效应”引发系统性风险。

——同济大学财经研究所所长 石建勋

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